国务院研究室综合研究二司副司长牛发亮在《政府工作报告》辅导读本中撰文指出，扩大有效投资必须以“有效”为前提，一方面，发挥市场在资源配置中的决定性作用，尊重产业发展规律，加强统筹规划布局，让企业自主决策，坚决避免盲目投资、乱上项目，坚决避免低水平重复建设。

另一方面，各地要结合财力实际和发展需要，尽力而为、量力而行，决不能盲目借贷乱铺摊子，严防地方政府债务风险。

文章同时指出，要完善扶持政策，增强民间投资收益预期，促进民间投资与政府投资协同发展。

首批专项债项目申报范围扩展至9个

近年来，为保障重大项目建设资金需求，国家不断加大地方政府专项债发行规模，2020年高达3.75万亿元，今年安排3.65万亿元，目前专项债余额已经超过18万亿元，资金供给总体充裕。

但有的地方由于新项目谋划储备不足，出现了未经深人论证、先向国家申报专项债再启动项目的现象，个别项目甚至出现手续瑕疵，导致资金下达后无法顺利实施。这种情况下，《政府工作报告》提出要合理扩大专项债使用范围。

据牛发亮介绍，今年首批专项债项目申报时，使用范围已由过去的7大领域扩大到9个，包括交通基础设施、能源项目、农林水利、生态环保项目、社会事业、城乡冷链物流设施、市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目和保障性安居工程等。

他指出，各地要结合实际，着眼强基础、增功能、利长远，借助规划设计单位等专业力量，在上述领域谋划论证一批高质量重大项目。同时，可以考虑列支专门经费用于开展项目前期工作，加快办理规划选址、用地、环评等审批手续，依法依规加快推进征地拆迁等，形成储备一批、开工一批、建设一批、竣工一批的良性循环，防止“钱等项目”情况发生。

牛发亮同时强调称，近年来，有的地方不顾客观实际和产业基础，盲目跟风上马新兴产业项目，产生重复建设甚至出现投资“泡沫”，有的不顾财力盲目举债大搞基础设施建设，导致风险不断积累，需要引起高度重视。

更大发挥资金使用效益 防止集中扎堆发行导致资金沉淀

随着地方政府专项债规模扩大，发行使用中的一些问题也逐渐显现。为缓解地方财政困难，国家允许适当放宽专项债发行期限，但有的地方出现故意拉长期限问题，2020年专项债发行平均年限近15年，比2019年大幅增加。

为此，牛发亮指出，应创新地方政府专项债和中央预算内投资使用方式。要结合实际加快完善相关机制，更大发挥资金使用效益。他表示，要统筹降低当前还款压力和未来防风险需要，合理设置专项债发行期限，原则上与项目期限相匹配。

“过去专项债主要是分批次集中发行，这就容易造成短期利率波动、资金利用效率降低等问题，要科学设计发行计划，适度均衡发债节奏，适当放宽发行时间限制，既保障重大项目资金需要，又防止集中扎堆发行导致资金沉淀。要进一步提高定价市场化水平，完善信用评级机制、合理反映项目和地区差异，各地不得实施行政干预和窗口指导，不得通过财政资金存放、规定信贷目标等方式施压金融机构购买专项债。”

他指出，2020年国家将专项债用作项目资本金的比例从20%提高至25%，不少地方执行结果距离政策上限还有空间，有的甚至不足10%，要合理扩大可用于项目资本金的范围，更大发挥撬动作用。中央预算内投资使用限制较少，要灵活采用直接投资、资本金注人、贴息奖补等方式，与专项债资金协同使用，共同支持重大项目建设。

此外，牛发亮还表示，要提高专项债信息化监管手段，对“借、用、管、还”全程实行穿透式监控，严禁用于发工资、支付单位运行经费等，严禁搞形象工程、面子工程，严禁安排土地储备、房地产相关项目。要依托全国统一的地方政府债务信息公开平台，进一步提高信息披露质量。

中央预算内投资项目量大面广，要科学编制计划，确保计划早下达、资金早到位、项目早开工，及早发挥效益。

促进民间投资与政府投资协同发展

扩大有效投资离不开民间投资的支持。《政府工作报告》强调，要完善支持社会资本参与政策，进一步拆除妨碍民间投资的各种藩篱，在更多领域让社会资本进得来、能发展、有作为。要持续深化改革创新。进一步完善市场主导的投资内生增长机制。

为此，牛发亮认为，在促进民间投资发展方面应主要做好以下工作。

首先是降门槛破歧视，拓宽民间投资空间。牛发亮指出，现在各领域对民间投资明文禁止的壁垒越来越少，但资质、许可、附加条件等隐性壁垒依然很多。要严格落实市场准人负面清单制度、按照“非禁即准”原则，进一步破除各种歧视性的投资政策，持续清理和废除妨碍统一市场和公平竞争的不合理规定，严禁在项目核准、招标投标、投资补助、贷款贴息、土地使用、规划选址等方面，对民间投资设置附加条件。要依托投资项目在线审批监管、公共资源交易等服务平台，分批次、常态化向民间资本发布政府投资项目、建设规划、招投标等信息，保障民间投资获得公平投资机会。

其次，创新投资方式，促进民间投资与政府投资协同发展。民间资本对市场嗅觉灵敏，但有时发现投资机会却因资金不足而止步，要发挥政府投资引导作用，加大金融扶持，增强民间资本投资能力。建立合理利润分享、风险分担机制，稳妥推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs)试点，规范推广政府和社会资本合作（PPP)模式。

他透露，今年有关部门会专门出台引导社会资本参与盘活国有存量资产的相关办法，明确对示范项目给予中央预算内投资扶持，支持盘活存量难度大、对形成投资良性循环示范性强的基础设施补短板行业以及新型基础设施项目。

他指出，各地要加快遴选确定项目清单，吸引民间投资参与，把净回收资金主要用于新增投资，形成投资良性循环。对于民间投资参与较少的领域，支持政策性信贷与预算内投资、专项债等结合，先期进入培育市场，再引导民间资本逐步进入。

此外，完善扶持政策，增强民间投资收益预期。要加大政策支持，积极给民营企业让利，推动储蓄向投资合理转化。他指出，新基建投资空间广阔，但民间资本对如何参与还不清晰。要尽快制定出台新一代信息网络、大数据中心、新能源基础设施等建设标准规范，研究制定税费、用地等政策，鼓励通过独资、合作、联营、参股、特许经营等方式参与投资。

民间资本对参与医疗、养老、托幼等机构建设意愿也很高，但由于与公办机构存在不公平竞争问题，制约了投资积极性。为此，要结合行业发展特点，在用地保障、房租减免、税收优惠、信贷融资、价格机制等方面，完善针对性扶持政策，让民间资本在公平竞争中更好发展。