《关于上市公司独立董事制度改革的意见》解读

2023年4月14日，国务院办公厅公开发布《关于上市公司独立董事制度改革的意见》（以下简称《意见》），中国证监会有关负责人就《意见》答记者问。《意见》坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，完整、准确、全面贯彻新发展理念，以服务经济高质量发展为内在要求，立足我国国情和资本市场实际，从明确独立董事职责定位、优化独立董事履职方式、强化独立董事任职管理、改善独立董事选任制度、加强独立董事履职保障、严格独立董事履职情况监督管理、健全独立董事责任约束机制、完善协同高效的内外部监督体系等八个方面提出了改革任务，为进一步优化上市公司独立董事制度指明了方向、提供了遵循。

我国独立董事制度演变历程

1988年，中国内地在香港上市的股份公司按照联交所的要求率先设立独立董事，拉开了引入独立董事制度的序幕。

1997年12月，中国证监会发布《上市公司章程指引》，指出“公司根据需要，可以设独立董事”，首次引入独立董事概念。

2001年8月，中国证监会正式颁布《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》（以下简称《指导意见》），标志着我国上市公司中强制性引入独立董事制度的开始。

2002年1月，中国证监会和原国家经贸委联合颁布《上市公司治理准则》，明确要求上市公司按照有关规定建立独立董事制度。

2004年12月，中国证监会颁布《关于加强社会公众股股东权益保护的若干规定》，进一步要求完善独立董事制度，充分发挥独立董事的作用。

2006年1月，新修订的《公司法》正式生效，第一次从法律层面明确了独立董事的法律地位。

2022年1月，中国证监会发布《上市公司独立董事规则》，为充分发挥独立董事在上市公司治理中的作用，促进上市公司独立董事尽责履职提供了制度依据。

《意见》出台的背景和重要意义

经过多年发展，独立董事制度已经成为我国上市公司治理结构的重要一环，在促进公司规范运作、保护中小投资者合法权益、推动资本市场健康稳定发展等方面发挥了积极作用。但随着全面深化资本市场改革向纵深推进，独立董事制度定位不清晰、责权利不对等、监督手段不够、履职保障不足等制度性问题亟待解决，已不能满足资本市场高质量发展的内在要求。

《意见》在肯定独立董事制度的背景、作用和重要意义的基础上，针对独立董事制度存在的突出问题，从独立董事的地位、作用、选择、管理、监督等方面作出制度性规范，使独立董事监督事项更聚焦、职能更优化、履职保障更充分、责权利更匹配、监督更有力。《意见》有利于将各方面的思想和行动切实统一到党中央、国务院决策部署上，对充分发挥独立董事作用、大力提高上市公司质量、加快建设规范、透明、开放、有活力、有韧性的资本市场具有极其重要的作用。

《意见》的总体思路和内容框架

《意见》以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大精神，完整、准确、全面贯彻新发展理念，推动形成更加科学的独立董事制度体系，促进独立董事发挥应有作用。改革坚持基本定位，将独立董事制度作为上市公司治理重要制度安排，更加有效发挥独立董事的决策、监督、咨询作用；坚持立足国情，体现中国特色和资本市场发展阶段特征，构建符合我国国情的上市公司独立董事制度体系；坚持系统观念，平衡好企业各治理主体的关系，把握好制度供给和市场培育的协同，做好立法、执法、司法各环节衔接，增强改革的系统性、整体性、协同性；坚持问题导向，切实解决制约独立董事发挥作用的突出问题，确保独立董事发挥应有作用。

按照上述思路，《意见》分为三个部分。

第一部分是总体要求，明确独立董事制度改革的指导思想、基本原则和主要目标，提出要通过改革，加快形成更加科学的上市公司独立董事制度体系，推动独立董事权责更加匹配、职能更加优化、监督更加有力、选任管理更加科学，更好发挥上市公司独立董事在完善中国特色现代企业制度、健全企业监督体系、推动资本市场健康稳定发展方面的重要作用。

第二部分为主要任务，从明确独立董事职责定位、优化独立董事履职方式、强化独立董事任职管理、改善独立董事选任制度、加强独立董事履职保障、严格独立董事履职情况监督管理、健全独立董事责任约束机制、完善协同高效的内外部监督体系等八个方面提出独立董事制度改革的措施，切实解决制约独立董事发挥作用的突出问题，强化独立董事监督效能，促进独立董事发挥应有作用。

第三部分为组织实施，提出要加强党的领导、完善制度供给、强化宣传引导，要求各相关地区、部门和单位切实把思想和行动统一到党中央、国务院决策部署上来，高度重视和支持上市公司独立董事制度改革工作，确保各项任务落到实处。

《意见》重要内容

一、独立董事职责方面的重要调整

清晰的职责定位是独立董事充分发挥作用的前提。《意见》明确，独立董事作为上市公司董事会成员，在董事会中发挥参与决策、监督制衡、专业咨询作用，更加充分发挥独立董事的监督作用，应当聚焦于公司与其控股股东、实际控制人、董事、高级管理人员之间的潜在重大利益冲突事项，重点对关联交易、财务会计报告、董事及高级管理人员任免、薪酬等关键领域进行监督，促使董事会决策符合公司整体利益，尤其是保护中小股东合法权益。

二、优化独立董事履职方式方面的重要安排

履职方式是有效落实独立董事职责的关键。《意见》增加独立董事区别于其他董事的履职手段，促进独立董事个人履职向依托组织履职的转变，进一步强化监督力度。一方面，搭建独立董事有效履职平台，完善独立董事占多数的董事会审计、提名、薪酬等专门委员会机制，建立全部由独立董事参加的专门会议机制；另一方面，前移监督关口，财务会计报告及其披露等重大事项在董事会审议前应当由审计委员会事前认可，关联交易等潜在重大利益冲突事项应当由独立董事专门会议事前认可，强化关键领域监督力度。

三、独立董事选聘管理方面的创新举措

独立性是独立董事的显著特征和最基本任职要求。《意见》着眼于提升独立董事独立履职的能力，提出要完善独立董事的任职条件、提名选举、持续管理等各环节制度。《意见》明确，建立独立董事资格认定制度，强调独立董事与上市公司及其主要股东、实际控制人没有利害关系，要求提名委员会对独立董事的任职资格进行审查，并建立独立性定期测试和披露机制，确保其持续独立履职。制定独立董事职业道德规范，探索建立独立董事信息库，拓宽优秀独立董事来源。

四、加强独立董事履职保障方面的重要举措

履职保障对于促进独立董事有效履职至关重要。《意见》要求上市公司从组织、人员、资源、信息、经费等方面为独立董事履职提供必要条件，确保独立董事依法充分履职，强化对相关主体不配合、阻挠独立董事履职的监督管理，支持保险公司开展符合上市公司需要的相关责任保险业务，降低独立董事正常履职的风险。同时，通过完善独立董事履职评价制度、建立声誉激励约束机制，推动实现正向激励与反面警示并重，进一步激发独立董事履职的积极性。

五、独立董事承担责任方面的重要变化

严格的监管与合理的责任配置，既是督促独立董事勤勉尽责的重要手段，也是严肃市场纪律、守住风险底线的保障。一方面，《意见》要求压实独立董事履职责任，进一步规范独立董事日常履职行为，从工作时间、工作记录、兼职家数等方面规范独立董事履职，并综合运用行政监管、自律管理等手段对不勤勉履责甚至违法违规的独立董事依法严肃追责；另一方面，《意见》细化责任认定，按照责权利相匹配的原则，兼顾独立董事的董事地位和外部身份导致的信息不对称、履职依赖公司配合等特点，明确独立董事与非独立董事承担共同而有区别的法律责任，推动针对性设置独立董事的行政责任、民事责任认定标准。

相较于2001年出台的《指导意见》，经过20多年摸索后，新版《意见》的出台已经在很大程度上结合中国特色上市公司治理实践，进行了充分的本土化改造，基本符合我国上市公司面临的现实社会经济条件和公司治理优化的内在结构要求。《意见》推动系统完善，进一步明晰独立董事权责边界，加强履职保障、完善责任机制，支持和督促独立董事切实履行诚信勤勉义务，有助于形成各方归位尽责、市场约束有效的制度环境和良好生态。