编者按：为深入贯彻落实中央金融工作会议精神和《国务院关于加强监管防范风险推动资本市场高质量发展的若干意见》，扎实推进证券行业高质量发展，中证报价投教基地推出“防风险 促发展”专题，分享场外衍生品在强化证券行业风险防控能力，做好五篇大文章，为经济社会发展提供高质量服务方面的探索与实践成果。

译者：张橙逸、张先智，国联民生证券股权衍生品业务部

*本文并非FSB官方翻译，具体内容以FSB发布的原版为准，因全文较长，本文仅转译执行摘要部分。

本报告阐述了金融稳定理事会（FSB）针对非银金融中介（NBFI）杠杆活动所引发的金融稳定风险提出的政策建议。这项工作是FSB“增强NBFI韧性”工作计划的一部分，旨在确保向经济提供更稳定的融资，并减少对央行采取非常规干预的需求。

2023年，FSB发布了一份关于NBFI杠杆活动对金融稳定影响的报告（简称“NBFI杠杆报告”）。该报告指出，NBFI杠杆活动在多次市场压力事件中扮演了重要角色，例如2020年3月的市场动荡、2021年3月Archegos的违约、2022年的大宗商品市场动荡，以及2022年9月加剧英国国债市场压力的负债驱动投资（LDI）危机。上述事件发生后，各国当局已采取重要政策措施，着手解决暴露出的部分脆弱性问题；与此同时，各标准制定机构（SSBs）与FSB也完成了大量政策性工作，例如巴塞尔银行监管委员会（BCBS）关于对手方信用风险管理的工作、BCBS与支付及市场基础设施委员会（CPMI）和国际证监会组织（IOSCO）就保证金做法开展的联合工作，以及FSB关于非银行市场参与者对保证金和抵押品追加要求的流动性准备的报告。这些政策措施有望应对NBFI杠杆活动造成的金融稳定风险。

本报告旨在应对当前仍存在或未来可能出现的、由非银金融中介（NBFI）杠杆活动引发的金融稳定风险。报告重点关注两类风险：一是可能出现在金融体系核心市场（即“核心金融市场”）的风险，这些市场的正常运行对实体经济至关重要；二是作为杠杆提供方的系统重要性金融机构与运用杠杆工具的非银机构之间产生关联，而形成的风险。

本报告的各项建议基于各国当局已采取的政策步骤以及各标准制定机构（SSBs）已完成的工作。相关建议提出了一套综合的方法，即各国当局应当：1、在国内建立一套框架，以有效、频繁、及时且适度地识别和监测由NBFI杠杆活动引发的金融稳定风险；2、在此基础上，选取、设计并校准政策工具（或工具组合），以灵活、有针对性且适度地应对已识别的金融稳定风险。

这些建议面向FSB成员当局，聚焦于NBFI杠杆活动可能引发金融稳定风险的市场、实体和活动。因辖区差异，监管范围涵盖使用金融或合成杠杆的非银机构，包括对冲基金、其他杠杆投资基金、养老基金和保险公司；在相关情况下，银行和券商作为杠杆提供方亦在监管范畴之内。

这些建议充分吸收了公众对FSB于2024年12月发布的咨询报告所提出的反馈意见。FSB特别指出：1、非银机构具有高度异质性；2、部分NBFI细分领域的杠杆水平相对有限，不太可能构成金融稳定风险；3、银行与各类非银行机构之间存在差异，因此监管方式也有所不同；4、不同辖区的NBFI杠杆活动呈现出复杂且多样的特点。

FSB同时认识到，某些非银行机构的杠杆活动有助于风险管理、提升市场效率并提供流动性支持。基于上述考量，建议赋予各国当局充分的灵活性，使其能够根据辖区实际情况，选取、设计并校准最契合自身情况的政策工具或工具组合，用于应对已识别的金融稳定风险，同时充分考虑可能产生的不利影响。在此框架下，各国当局将围绕已识别的金融稳定风险，通过FSB监管讨论等渠道分享其政策应对举措。

前三个建议（第1-3条）聚焦于风险识别与监测。建议1：各国当局应在国内建立一套框架，以“有效、频繁、及时且适度”地识别和监测由非银金融中介（NBFI）杠杆活动带来的金融稳定风险。建议2：当局需评估并设法解决其国内风险识别与监测框架中的数据问题，必要时应与其他当局协作，减少可能影响跨境风险识别与监测的阻碍，包括推动更好的数据与信息共享。建议3：当局应在权衡成本与收益的基础上，审视现有公开披露的颗粒度、频率与时效性，并判断是否需要额外或强化公开披露，以帮助识别或缓释由NBFI杠杆活动引发的金融稳定风险。

建议4和建议5关注核心金融市场中的NBFI杠杆活动风险。当局应采取措施，解决其在国内核心金融市场中识别出的、由NBFI杠杆活动造成的金融稳定风险。在选择政策工具时，应优先考虑与风险特征最匹配的措施，包括基于活动、实体以及集中度相关的措施。同时评估特定措施的潜在不利影响，并在必要时校准政策工具，以尽量降低意外后果。

建议6和建议7围绕对手方信用风险管理。建议各国当局确保银行杠杆提供方及时、全面地落实巴塞尔银行监管委员会（BCBS）关于对手方信用风险的指引，这是应对NBFI杠杆活动所致金融稳定风险的整体政策方案的重要组成部分。当局还应审视使用杠杆工具的非银行机构与杠杆提供方之间目前私下信息披露做法的充分性，必要时可与业界合作，制定机制、标准或指引，以提升这些披露做法的有效性。

建议8：当局应识别那些因监管待遇不一致可能导致监管套利，进而加剧金融稳定风险的各种NBFI杠杆提供形式的情况。参考其他辖区对类似情形的处理方式，当局应研究如何处置已发现的不一致。

建议9：强调跨境合作的重要性，呼吁各国当局在合法可行的前提下，主动与同行开展合作，协调应对NBFI杠杆活动引发的金融稳定风险。报告最后提出了一套通用原则，旨在为各国当局在选择、设计和校准政策工具时提供指导。

金融稳定委员会（FSB）和标准制定机构（SSBs）将开展后续工作，以支持和协助各国当局落实这些建议。相关工作将率先通过当局间的监管对话启动；今年（2025年）晚些时候，成员机构将讨论是否就第4、5和第7项建议启动后续跟进，并探讨如何界定此类工作的范围。在政策实施过程中，国际合作至关重要，有助于缓解跨境溢出效应并避免监管套利。

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