专访|新型城镇化方案会对房地产带来哪些影响?城市群和县城如何发展?
原创
2022-07-13 14:13 星期三
财联社记者 张曼玉

财联社7月13日讯(记者 张曼玉)7月12日,国家发改委发布了《“十四五”新型城镇化实施方案》(以下简称《方案》)。《方案》有哪些亮点?如何明显提高户籍人口城镇化率?有关政策会对房地产市场带来哪些影响?未来城市群和县域经济发展趋势是怎样的?围绕着市场和公众关注的问题,财联社专访了民盟中央经济委副主任冯奎,他还曾担任国家发改委城市和小城镇改革发展中心学术委秘书长、研究员,长期关注城镇化这一议题。

在冯奎看来,《方案》提出的“明显提高户籍人口城镇化率”能直接促进农民工、毕业生在大城市落户,未来在政策上应给予农民工、大学生等更大的自主权去做选择。在对房地产市场的影响方面,他认为,在城镇化的上半程,城镇化迅速发展带来了新建住宅规模体量的激增。但进入下半程后,这个逻辑发生了重要变化,存量、流量、质量将成为三个关键词。

此外,他还认为,从《方案》来看,未来城市群将朝着系统功能强、效率指标强、辐射带动强、韧性发展强等方面演化;同时,《方案》的亮点是提出“以县城为重要载体的城镇化”等;县域经济,尤其是县城将获得发展的新动能。

“《方案》的亮点是提出‘以县城为重要载体的城镇化’等”

财联社:7月12日,发改委印发了《“十四五”新型城镇化实施方案》的通知。你如何整体评价这一方案,它会带来怎样的影响?

冯奎:迄今有两版《国家新型城镇化规划》,上一版起止时间是2014至2020年,新一版起止时间是2021至2035年。《“十四五”新型城镇化实施方案》,是推动国家新型城镇化15年中长期规划落地的第一个五年规划。《方案》中的一些重大路径设计,实际上可以看成是未来城镇化发展的“铺路砖”,可以从中看到中长期发展的“风向标”。《方案》的实施,对于形成和塑造中国城镇化的最终形态至关重要,因此各方十分关注。

财联社:在你看来,《方案》有哪些亮点?

冯奎:我认为有两类“亮点”:一类亮点是指,许多一直强调的问题,由于极其重要,同时并没有得到充分解决,因此要进一步制定方案,推进落实。比如加快农业转移人口市民化,这次强调得更加全面、更加系统,并且从操作层面上提出多项更具针对性的措施。这类亮点不在于“标题”,而在于标题下面所包含的政策“干货”。

还有一类“亮点”,是在上一版的《国家新型城镇化》规划中没讲,或者讲得比较少的,这次闪亮登场了。比如以县城为重要载体的城镇化,还有像韧性城市建设、数字孪生城市建设等等。这些都体现出城镇化在新阶段、新形势下的一些新动向。

“提高户籍人口城镇化率能直接促进农民工、毕业生在大城市落户”

财联社:《方案》在主要目标中强调,要明显提高户籍人口城镇化率。你如何看待这一目标?

冯奎:《方案》中提到城镇化的目标,我认为这是十分有必要的。之前有一种意见认为,城镇化可以不要再提户籍人口、常住人口等等。实际上,中国现有2.9亿多农民工,其中1.35亿进城农民工,有相当一部分没有落户,不能成为真的市民。未来,农村数以亿计的农业转移人口要转移出来。如果没有户籍人口、常住人口方面的指标,中国城镇化就缺少一种方向上的引导。城镇化率对于城镇化的意义,跟GDP对于经济发展的意义是一样的,它不是唯一指标,但一定是最重要的指标。

财联社:数据显示,到2021年末,全国常住人口城镇化率达到64.72%、户籍人口城镇化率提高到46.7%,目前两者差距18%。如何缩小户籍人口城镇化率和常住人口城镇化率的差距,从而明显提高户籍人口城镇化率?

冯奎:提高户籍人口城镇化率这项政策,能直接促进大量农民工转为城市人口,帮助更多的高校毕业生在大城市落户,带来的积极的效应是多方面的。对个人来说,这项政策体现了对公民自由选择权利的保障。从城市角度来讲,有利于城市提升活力。从宏观经济来讲,可进一步释放住房、消费等内需。

所谓户籍人口,对应着的是完整的市民权利。因此,提高户籍人口城镇化率,实质是落实以人为本的城镇化发展理念。从政策含义上讲,应给予农民工、大学生等更大的自主权去做选择。多数人仍会选择城市户籍人口,因为户籍人口意味着更多的福利。如果按这样的思路,经过“十四五”几年努力,绝大多数城市应做到可以宣布:凡有意愿,且符合一些基本条件,都可以具备有所在城市正式户籍,都应享受城市市民的权利。这其中,一些人(如刚进城的农民、流动性较强的年轻人)当然可采取自主申报方式,放弃该城市户籍。对于城市政府来说,要围绕未来的人口变化,做好一系列规划、建设、管理、服务的准备工作。有关部门要加强督察,防止少数地方出于“政绩”和完成任务的需要,简单地通过调整户籍代码方式,提升户籍人口城镇化率。

从政策推进上来讲,现行的一个政策方向是基本公共服务同常住人口挂钩。这没有问题,运行一段时间之后,同样可以推进常住人口与户籍人口“合二为一”,缩小二者在统计和福利水平上的差距。

财联社:《方案》在总体要求中提出,持续促进农业转移人口市民化。在加快促进农业转移人口市民化方面,还有哪些地方需要完善?预计“十四五”期间会有哪些政策出台?

冯奎:农业转移人口市民化,涉及到多个部门、多个地方、多类主体。要把事情办成,或者说要提高政策效能,关键要靠体制机制的优化。

比如,一些农民工流入大省、大市,都有“学位”不足的问题。简单地讲,当地城市政府部门应解决这个问题。如果要新建学校,除了需要筹集资金、争取到建设用地之外,还需要增加教师事业编制。比如浙江进城务工人员随迁子女94万,初中、小学教师编制缺口达7万以上。编制这件事,城市政府没办法解决。究竟是用一个省的存量编制“调剂”?还是要通过中央协调来解决?这都需要从体制机制上寻找办法。

再有,城镇化涉及到人口跨区域的流动,这就需要中央与地方,地方之间的事权、财权要有相应的“联动”。事实上,有关部门也制定了所谓“人地钱挂钩”的政策,但我们到地方调研,就发现在这个挂钩环节,中央部门、省、市就有各自不同的说法。这些说明政策协同机制还没有建立起来。

所以,“十四五”期间,应加快体制机制的改革创新,提升联动效率,推动城镇化政策更全面落地生根。

“城镇化进入下半程,房地产业的发展逻辑发生了变化”

财联社:《方案》还提出,“要放开放宽除个别超大城市外的落户限制”,“完善城市住房体系。坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位,着力解决符合条件的新市民、青年人等群体住房困难问题”等。这些这会对房地产市场的影响?

冯奎:房地产,特别是住宅话题的讨论,历来受到不同的立场所影响。在追求共同富裕的政策目标下,新市民、年轻人的住房问题,会得到越来越多的重视和关注,会成为政策的焦点。这意味着帮助新市民、年轻人落户城镇的住房制度安排、产业发展模式、产品开发类型等,是未来住宅市场发展的焦点问题。比如,保障性租赁住房供给现在是各城市推动住宅发展的重点,就是因为契合了政策方向与市场需求。

如果将城镇化分成上下两个半程,在上半程,城镇化迅速发展带来了新建住宅规模体量的激增。但进入下半程后,这个逻辑发生了重要变化。2021年中央经济工作会议首次提出房地产业“探索新的发展模式”,这是和新型城镇化直接相对应。房地产新发展模式是什么,还在探讨,我认为有三个“量”至少值得关注:一是重视存量,就是要进一步通过挖掘和利用住宅存量解决住房问题;二是重视流量,就是重视流动人口的住房消费特征、消费能力和习惯,重点解决进城农民工和年轻人进城的“第一个家”的问题;三是重视质量,就是充分利用绿色、科技的手段,改善居住品质,引领住房消费以及与之相关的一系列消费的提档升级。

“城市群是城镇化的主体,县城将获得发展新动能”

财联社:《方案》强调培育发展都市圈,目前城市群、都市圈的发展积累了哪些有效经验,还有哪些地方要进一步完善?

冯奎:京津冀协同发展、长三角一体化发展、粤港澳大湾区建设等区域重大战略深入实施,城市群和都市圈持续发展壮大,创造了一系列经验。但城市群、都市圈在中国城镇化发展中,仍属于新生事物,在规划、建设、治理等方面,需要完善的地方很多。

比如,从规划来讲,不同的城市群、都市圈在国家经济地理中应有自身功能、特色,并不能都以东部发达的主要城市群、都市圈作为标杆,去照搬“领头雁”的指标体系。从建设来讲,应根据核心城市与重点城市不同的定位功能以及它们之间的“匹配”关系,确定差异化的建设布局,要形成不同特色大大小小、高高低低的“山头”。从治理模式来讲,行政区治理与经济区治理这两种治理模式,需要在城市群、都市圈地区叠加出现。这带来了复杂的选择,有的地方协调难度与成本明显加大,但关系城市群都市圈的一些关键问题多年进展不大。

财联社:你刚提到,“以县城为重要载体的城镇化”是此次《方案》的亮点之一。对于“十四五”期间的县域经济发展情况,你的预判是怎样的?

冯奎:本世纪的头20年,总的来说,以超大、特大、大城市为引领,城市群都市圈得到一定发展,奠定了国家城镇化的空间形态基础。但其中,也确实存在一些问题,主要是各类城市都有发展不充分的问题,城市之间存在协调不够、协同不足的问题,尤其是大、中、小城市和小城镇出现了各自的“城市病”“小城镇病”。

这次规划提出,超大特大城市中心城区非核心功能有序疏解,大中城市功能品质进一步提升,小城市发展活力不断增强,以县城为重要载体的城镇化建设取得重要进展,总体上是要寻找城市协调发展之路,达到“各美其美”“美美与共”的高质量状态。总体上来说,县域经济,尤其是县城将获得发展的新动能。但县域和县城类型多样、差异极大,能否发展起来,要进行具体分析。预计“十四五”末,县域和县城的分化可能比现在更加严重,比如有的县城融入都会连绵区,与中心城市连成片;有的县城可能要进行功能和布局调整,走更加紧凑的发展之路。

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